地方政府投资及其衍生的需求，是地方经济运行中的重要一环，也是基建投资中非常大的一块。一般而言，财政投资呈现出“上半年强、下半年弱”的特性；这既是因为财政预算一年一下达的制度因素，也与基建行业传统的春节前付款、春节后新项目集中开工有密切关联。

但是，2021年作为“十四五规划”的起点，也是财政政策转向的关键一年，却显得有些反常。上半年的财政支出速度明显低于往年，使得2021年将成为一个下半年支出高于上半年的特殊年份；并且，随着时间流逝、支出压力持续增加，财政支出的速度并无明显加快的迹象。

结合2021年财政上深化预算改革、地方债制度变化、土地出让金转交税务部门征收等改革背景，2021年下半年的财政投资，可以说是非常特殊：

暂停的增长压力

从近五年来看，维持国内经济的稳定增长一直是宏观政策的重中之重。作为调控增长的关键工具，财政投资向来背负着较重的压力。从几年前的稳增长到稳投资，以及2020年疫情经济期间的加快财政支出速度对冲经济下行，莫不如此。

但随着国内国外经济形势的变化，以及国内经济结构、增长方式出现的明显转向，往年持续的“稳增长”压力暂时消失。既是由于国际环境变化使得国内经济出现强劲的复苏态势，也是由于国内经济发展的成果斐然，总量规模的增长已然不是主要目标，调整发展结构才是当前的第一要务。

并且在近期的宏观政策表述上，也趋向于让财政“养精蓄锐、储存弹药”，这进一步促使了财政支出速度进一步放缓。因此，在稳增长的双重压力同时消失后，财政不再有加快支出速度的宏观压力，可以腾出手来解决财政的内部问题。

积极财政的拐点

自2019年以来，国内经济发展面临着诸多问题与挑战，由此财政上开启了“积极的财政政策”，通过多种财政工具与渠道，促进国内各种需求的增长，维持经济运行的稳定、推动国内产业结构的进一步调整。并且随着疫情这一突发事件，2020年的积极财政规模达到了近期的顶峰。

随着经济的复苏，我们明显感受到积极财政开始出现了收缩。在两会期间，财政政策的表述出现了转向；在明确2021财年仍然执行积极财政的基础上，提出要做好退出积极财政的准备、并做好政策的衔接工作。

因此，当下的财政支出速度减缓实际上是积极财政的拐点；通过关注投资效率、放缓支出进度，帮助财政系统与地方经济适应政策的转向，避免地方财政支出缩减影响市场主体。从当前的展望看，2021年上半年财政偏紧的情况将是未来数年财政系统的“新常态”；积极政策的退出、财政支出规模的下降，已经全面到来。

债务风险的缓释

不仅财政政策开始转向、积极财政告一段落，两会后的国常会还明确提出要降低政府的杠杆率；这意味着财政系统在有余力的情况下会更多的解决积压已久的政府债务问题，处理好潜在的债务风险与金融风险，而非继续增加支出规模。

由此我们看到的是，地方债制度不断在的在探索、变化；从大规模发行用于固定资产支出的地方专项债券，到使用一部分再融资债券额度置换地方政府隐性债务，都是财政对于化解存量债务、改善政府债务结构的尝试。

虽然在降低政府杠杆率的大前提下，地方债券的总量会有一定的限制、不会有太大规模的增长；但目前全国人大批准的债务限额数已经很高，在总限额内的额度分配、使用方式，会有较大的改革空间和释放投资的能力。

因此，未来财政会进一步聚焦地方债务风险的化解与债务处置；正如《十四五规划纲要》中所提到的那样，稳妥化解政府隐性债务是贯穿未来五年的重要工作。

投资理念的转变

2021年作为十四五规划的开局年是颇为特殊的；一般而言，新的五年规划都会开启一批重大项目的落地，带动基建投资进行新一轮的增长；但从近期各地投资的动向来看，却普遍显得比较谨慎。

这一局面与目前地方财政的紧缩、打击地方政府违规举债、限制融资平台新增债务有非常大的联系；究其根本，并非是单纯的财政支出偏少，而是深化改革正在促使政府投资理念出现极大的变化——能够以市场化模式进行的政府投资项目，都将以企业为主体、市场化模式进行；地方政府有限的财政预算，除了使用专项资金或期限能够与项目匹配的地方债券外，不再进行期限错配的“短债长投”。

这一系列的转变，使得地方财政支出不再具体关联项目投资，而是逐渐转向企业投资、政府付费或补贴；基建与公共服务的市场进一步向市场主体开放，财政支出的投资效率与绩效能够得到有效提升，投资项目产生的债务与杠杆也逐步向市场转移。

在政府不再直接作为项目投资者、项目业主的情况下，财政投资的速度与支出压力自然得到了放缓；基建与公共服务项目的投资建设模式也需要一段时间来适应这一模式上的转向，基建投资增速仍然不会加快。

自2013年开启全面深化改革至今，已有近十年的时间；无论是财政政策还是地方政府的运作模式，又再次到了一个新的改革关键节点。我们需要注意的是，当前财政支出的放缓并不是单一现象的成因，而是一系列复杂变化影响下出现的必然结果。当前财政政策的变化与出现的特殊情况，是一系列变化的开端；即使下半年出现了支出速度的加快，也无法阻挡改革的车轮。

关键词：基建、基础设施建设、国内工程新闻、规划投资

接下来，让我们期待年中会议的表述与下半年的财政改革；2021下半场的财政支出速度会有所加快，但支出方式与用途将是特殊的，并将有更多改革措施随之一同落地。（转载请注明见道网www.seetao.com）见道网战略栏目编辑/许生鹏