随着《十四五规划》等一批重大战略框架性政策落地，地方政府当下的工作目标日渐清晰。未来五年，城市建设与公共服务的完善仍然是地方政府非常重要的工作任务，通过基础设施提升城市居民的居住质量、通过老旧小区改造完善保民生工作所需要的投资依然庞大。

但在限制地方政府与城投公司新增债务、限制房地产融资的情况下，地方政府的城市开发业务都遇到了非常大的障碍；这些前期投入大、动拆迁周期长的项目，钱从哪里来成了一个很大的问题。

不过，政策性金融的介入使得这个问题得以出现转机。正如过去十年政策性金融对于地方棚户区改造业务的大力推动、为新型城镇化工作助力颇多；如今国开行、农发行提出支持城市更新行动，正在推动一大批上百亿的城市更新项目即将落地。

多地出台管理办法，完善地方政策框架

近期，多地密集出台或修订了城市更新的地方性管理办法：6月2日，上海宣布率先成立全国最大城市更新基金；6月3日，珠海市政府常务会议审议并原则通过《珠海经济特区城市更新管理办法（修订草案）》；6月10日，重庆发布《重庆市城市更新管理办法》；6月18日，北京发布关于实施城市更新行动的指导意见；6月22日，广州市增城区发布《广州市增城区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，共有10个城市更新项目纳入规划纲要，总投资1083.5亿元，其中十四五期间投资515.7亿元。

此外，江苏徐州、山东济南、福建福州也各自出台了地方性的城市更新管理办法；济南市天桥区提出将实施城市更新拆迁和提升2大类、合计115个项目。（转载请注明见道网www.seetao.com）见道网战略栏目编辑/许生鹏

可见，多地正在密集完善城市更新领域的政策，既是为了推进项目的实施，也是为了满足政策性金融授信过程中所需要的“收益封闭”等方面要求；随着具体政策的通过，从去年筹备至今的一大批、单个项目规模上百亿的城市更新项目即将落地。

和过去单个地块进行棚户区改造不同的是，城市更新以片区为单位，项目总投资需要涵盖征地拆迁、基础设施建设、既有建筑修缮改造、保障性住房、公共服务设施与产业基础设施等多方面投入，使得单个项目的投资体量将有明显扩容。近期市场上城市更新概念、项目落地的新闻，还将持续出现，成为地方政府改善城市现状的重要渠道与模式。

城投作为运作主体，积极推动平台转型

在“降低政府杠杆率、不增加地方债务率”的要求下，城市更新项目往往需要实现收益的内部平衡；即通过片区内的腾空土地、既有建筑的修缮与改造，来获得土地开发收益、自持物业收入，用于平衡公益性基础设施的投入与公共服务支出。

加上政策性金融的有关要求，这一批城市更新大项目仍然将由地方城投作为市场化运作主体，承接政策性银行贷款、进行市场化的开发、通过经营性收入来偿还本息；在不关联地方财政的情况下，将项目收入与支出进行封闭运作，实现资金自平衡的目标。

从近期财政改革与城投转型的大趋势来看，项目内部收益平衡已成为城投市场化运作地方基础设施与公共服务项目的重要方式；地方专项债券、片区开发与城市更新项目基本都是如此。因此，承接政策性银行贷款、推动城市更新项目落地，也将成为地方城投投资建设模式转型的有益尝试。政策性银行相对低成本、长期限的资金，也将成为支撑近期融资平台运作的重要资金来源。

城市更新一城一策，区域分化较为明显

城市更新项目的趋势已至，项目落地的消息即将多点开花。因此，也有一些机构认为城市更新项目贷款可能像过去的棚改贷款一样，对整个城投融资、地方地产市场都造成较大的影响。

从项目的实际情况来看，尽管城市更新项目最终落地后的规模比之前的单个棚改项目要大得多，但对项目运作的要求也有比较高的提升。无论是对现状、规划，还是对项目产出、运营的要求，都非常具体且繁杂，对地方政府和城投的要求也有明显的提高。

这使得城市更新的项目门槛并不低，要求“一城一策、不成熟不落地”；因此，城市更新政策对地方政府来说是个机遇，但由于硬性的门槛要求，将会出现较为明显的区域分化。政府支持力度大、城投运作能力强、项目需求扎实的地方得到资金资源的倾斜，推动地方整体提升城市功能；政府支持力度不足、项目不成熟、城投市场化运作制度不健全的地区，可能并不会有城市更新项目落地，自然也无法得到政策性金融的支撑。

推动存量地块盘活，平衡微观市场供需

对于城市更新这样体量超大的项目来说，不仅对地方政府、城投平台的未来很大的影响，也对城市内部的区域结构、微观市场带来很大的冲击。在“房住不炒”与推动新型城镇化的背景下，如何在人口进一步向城镇聚集的时候疏导居住压力，将成为许多地方政府需要解决的问题。

因此，城市更新项目还负担着盘活老旧城区低效用地，增加土地与居住功能供给的重要使命。在城市更新的过程中，不仅有腾空的土地可以用于再开发，也可以修缮既有的非住宅建筑、改造成租赁住房对外出租；在未来的土地供应计划上，地方也将推出租赁住房的专用地块，持续疏导人口的居住需求。

从这个角度上来说，城市更新能够帮助地方完成的任务是非常多的，各地完全可以因地制宜、灵活运用城市更新模式，使用政策性资金与金融工具，来实现本地区的“十四五”发展目标。（转载请注明见道网www.seetao.com）见道网战略栏目编辑/许生鹏