社评

从PPP到专项债,透视地方债务与基建投资效率的两难

见道网 2021年07月08日
  • 在基础设施与公共服务领域,继续推行市场化是改善投资效率的必然,尽管PPP模式也存在一定的缺陷

随着专项债券政策的不断完善,以及专项债的规模不断提升,如今的地方政府专项债券已然是基建投资的重要资金来源与支柱。

但非常神奇的是,地方专项债券的不断扩容与提升,却始终无法真正增加基建投资的增速;地方政府对于这个资金期限长、成本低政策工具的态度也非常暧昧。

而另一个长期被市场诟病的政府与社会资本合作(PPP)模式,虽然一直有成本高、地方政府负担大等争议,但无论地方政府的积极性、还是带动基建投资增速都颇为不错。

通过这两个典型模式的异同,我们可以发现央地关系的微妙变化,也可以看到控制地方债务与财政投资效率上的两难:

谁来决定投资项目?

地方专项债与PPP模式在决策权上有极大的差异。地方专项债依赖于由上至下的行政审批与筛选,地方政府可以尝试申请,但最终的决策权掌握在上级政府;PPP模式则由地方政府完全自主决策,只要支出不超限,那么只需要由省财政进行合规性审查即可。

因此,我们可以明显看到专项债项目与PPP项目的差异:

地方政府申请专项债券的项目侧重于哪些项目能够申请到资金,受宏观政策、地方财政引导强,但项目本身落地的需求与迫切程度,往往要打个问号;

PPP项目往往是地方政府急需推进、需要解决问题的重点项目,但是项目回报是否清晰、采用PPP模式是否最低成本的选择,是个比较大的问题。并且容易出现过度的投资冲动,使得投资体量远远超过实际情况。

因此,我们很容易在其中看到选择权不同下的行为差异;彻底放权与过度收权都容易造成财政资金投资效率的下降,只是下降的方向略有不同。要解决资金使用效率的问题,还是需要进一步让财权与事权更加匹配。

谁来决定举债限额?

专项债与PPP的本质,都是合法的财政举债工具。但两者的举债额度上有很大的差异,专项债的举债额度由全国人大批准、财政部分配到每个省,每年到底有多少需要“看天吃饭”;PPP的支出额度则直接与地方财政挂钩,每年用于PPP项目的支出不超过地方一般公共预算的10%即可。

这两种完全不同的举债限额,也决定了地方政府完全不同的预期:

专项债额度的不确定性更强,地方政府在准备项目申请资金的时候带有明显的机会主义;

PPP额度则属于地方财政的“囊中之物”,可以在合适的时候用到合适的地方去。

这也就使得专项债券的投资效率始终是个问题,PPP模式虽然有所降温,但大部分的项目最终能够落到实处。

谁来负责实施项目?

在两种模式投资项目的定性上,是完全不同的;使用专项债的属于政府投资项目,而PPP则属于企业投资项目。两种截然不同的实施路径,也使得这两种模式在不同的阶段体现出很大的差异、监管的思路也完全不同:

专项债券项目由政府部门或者城投公司负责实施,从本质上来说“肉烂在锅里”,依然在预算制度的掌控之下;所以专项债对资金落地后的管理并不严格,毕竟都在政府的掌控下。但这也意味专项债的实施过程仍然非常的行政化,项目产出往往也较为模糊;

PPP项目则由社会资本负责实施,在项目落地后不断的要受到政府监管、财政审核、绩效考核,才能获得相应的政府付费与财政补贴。在经营市场化项目、获取经营性收入时,往往也更为积极,项目的产出相对明确、有保障。

由此,我们不难发现,在基础设施与公共服务领域,继续推行市场化是改善投资效率的必然;尽管PPP模式也存在一定的缺陷,但体制内解决,终究不是最佳的解决方案。

谁来负责偿还本息?

作为与财政预算挂钩的地方债务工具,专项债与PPP自然也牵涉到还本付息问题;基于“谁使用、谁偿还”的原则,两种工具的偿还本息上也存在明显差异:

专项债券由项目实施单位负责偿还,并纳入预算进行管理;从理论上来说还款没问题,但如果项目经营与预期不一致,可能会造成潜在的债务风险,这也是当前财政监管所担忧的重点;

PPP项目则由社会资本贷款,用纳入预算的政府付费或者补助进行还本付息;但由于PPP模式不完善,以及目前地方财政的“紧平衡”,支付不及时、延期支付时有发生,造成一些存量PPP项目应付款进一步变成了政府隐性债务。

因此,这两种工具目前的不完善都有进一步造成财政风险的可能;但两者的成因、如何解决,同样存在很大的差异。

最后,从这两者的实践来看,这两种模式都没有达到财政政策的预期;未来的基建项目,或许还需要其他新的模式。(转载请注明见道网www.seetao.com)见道网战略栏目编辑/许生鹏


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