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荐书 ,《风雨华章路——四十年区域规划的探索》

见道网 2020年12月14日
  • 由中国城市规划学会、中国城市规划设计研究院编的《风雨华章路——四十年区域规划的探索》,这本书能够全面地了解我国区域规划工作的历史,体会到向历史学习的重要性,更好地传承科学精神

中国改革开放40多年以来,一大批专家和学者,亲身经历、全身心投入城乡和区域规划的教学研究、行政管理和规划编制工作,与行业休戚与共,荣辱相依,为行业发展奉献了人生最美好的芳华。如今,20多位在规划行业有影响的专家和学者,回忆并撰写文章,纪念改革开放40周年。

《风雨华章路——四十年区域规划的探索》序

向历史学习,是一种基本研究方法,也是一条作研究的捷径。从历史的发展中审视当下,会让我们摆脱纷繁的现象,更清晰地把握事情的本质。站在前人的肩膀上,能够更好地看清路途的坎坷和前进的方向。任何一个严谨的科学家和规划工作者,必然接受过这样的教育,具备尊重历史的基本素质。任何一门学科,更是基于前人不断累积的知识基础而形成的体系。

中国城市规划学会区域规划与城市经济学术委员会2018年年会以“历久弥新,不懈探索——区域规划40年的理论与实践”为主题,120多位新老委员参加,会议邀请委员们就各自的亲身经历,撰写回忆文章,于是有了今天这本《风雨华章路——四十年区域规划的探索》。中国城市规划设计研究院对于本书的编辑出版提供了人力物力的大力支持,中国建筑工业出版社为本书的问世提供了很多便利。我代表中国城市规划学会对此表示诚挚的谢意。

学会这些年一直致力于推动对城乡规划学科发展历史的回顾与总结。1999年,由商务印书馆出版了《五十年回眸——新中国的城市规划》,开辟了规划领域由专家撰写回忆文章、总结历史经验教训的先河,2006年由中国建筑工业出版社出版的《规划50年》、2017年出版的《听大师讲规划》,可以视作这项工作的延续。2018年,由中国科学技术出版社出版了《中国城乡规划学学科史》,系统梳理了城乡规划学在我国孕育、诞生和成长的历程,是规划界第一本系统研究城乡规划学学科史的著作。在这前后20年时间里,中国城市规划设计研究院、东南大学、同济大学、南京大学等机构先后组织了有关新中国规划历史的研究,出版了专著。学会还于2009年12月在东南大学举办了第一次“城市规划历史与理论高级研讨会”,随后每年举办一次,形成惯例,并于2011年成立了中国城市规划学会城市规划历史与理论学术委员会,集聚了一批有志于城市规划历史研究的专家学者,成为规划界颇有影响力的学术平台。

回顾这一段历史可以看出,向历史学习,在规划界已经成为一种风尚,成为一种孜孜以求的科学研究精神。本书的出版,可以填补我国区域规划史领域的一个空白,为今天和未来的学者提供难得的向历史学习的渠道。本书的20位作者中有学富五车的专家学者,有我敬重的前辈和老师,也有与我同龄的同行,他们亲历了不同时期的区域规划工作,他们的第一手材料,无疑是十分宝贵的历史文献,从中读者可以深切地感受到,他们的专业人生,与祖国的区域规划事业发展高度吻合,这是让人十分感触的事情。

中华人民共和国最早的区域规划实践出现在20世纪50年代。1956年5月8日,国务院在颁布的《关于加强新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定》中专门提出,“要搞区域规划”。当时开展了广东茂名、甘肃兰州、湖南长株潭等以大工业项目选址为主的工业区规划,涉及更大范围的若干重点城市和156项重点项目进行的工厂选址和建设。这些区域规划实践对建立我国的工业体系,改变生产力布局状况,起到了关键的积极作用。

到20世纪70~80年代,区域规划工作迎来第二个高潮,1981年4月,中共中央书记处第97次会议提出,“要搞好我国国土整治工作”,国家建委于当年11月成立国土局,1985年国家计委专门成立全国国土规划办公室,全国陆续开展了一些国土规划名义的区域规划工作,如三峡库区移民迁建规划,长三角经济区规划,河南豫西、湖北宜昌、吉林松花湖等地的国土规划试点,以及京津唐地区国土规划等,还组织编制了《全国国土总体规划纲要》,并于1987年公布,确定了“沿海地带和横跨东西的长江、黄河沿岸地带为主轴,以其他交通干线为二级轴线的我国国土开发与生产力布局的总体框架,确定未来综合开发的9个重点地区”。这一时期的实践虽然名称上百花齐放,但是聚焦区域协调发展、统筹各种区域要素布局的总体思路一以贯之。

1980年代以来,伴随着城市规划工作的恢复,为了解决上位规划缺位、城市性质和规模难以确定的问题,城市规划行业普遍开展了城镇体系规划的工作,并且被写进法律获得法定地位。从城镇体系规划的诞生、普及和繁荣,到一大批都市圈、城镇群规划的问世,可以说是中华人民共和国最大规模也最有成效的区域规划实践。特别是原本“作为国土规划‘子规划’之一的城镇体系规划,在全国、省区、县市等多个尺度得以全面开展,成为上级政府进行区域发展有限协调的重要工具……虽无区域规划之名,但却有区域规划内容之实”。“以城镇体系发展为主体,同时注重区域经济社会发展战略研究,并与相关要素进行空间综合协调,追求区域可持续发展的综合性空间规划,事实上已经替代了被忽略或已衰退的区域规划、国土规划”。

进入1990年代,全国大部分地区普遍开展了新一轮国土规划,其目的在于制定一定区域的“国土开发整治方案”,1998年,国土规划成为新成立的国土资源部的重要职责之一,在天津、深圳、辽宁等地开展了国土规划编制试点,以及广东全省的国土规划工作,基于这些实践中形成的理念,国土部与国家发改委共同牵头组织编制了《全国国土规划纲要(2016-2030年)》。这一轮的规划强调了空间战略的性质,并且“将城乡统筹、区域统筹以及均衡发展作为规划的重要内容”,为区域规划提供了极好的实践机会,并且丰富了区域协调发展的内容。

21世纪以来,发改委系统主导的“主体功能区规划”,可以看作区域规划在新历史阶段的积极探索。主体功能区规划基于“不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类,确定主体功能定位,明确开发方向,控制开发强度,规范开发秩序,完善开发政策,逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局”。主体功能区随后被上升到战略,被生态文明总体方案确定为基础性制度,并且被地理学家誉为“地理学学科走向成熟的标志”“充分理解和适应中国国情的一种空间治理方式”。

特别是“十一五”以后,发改委系统在推进区域规划方面进行了大量工作,2007年出台了《西部大开发“十一五”规划》和《东北地区振兴规划》,2008年,长株潭城市群区域规划、武汉城市圈总体规划、成渝经济区规划等三个区域规划相继获得国务院的批复,特别是2008年国际金融危机以来,国家发改委编制和审批的经济区规划基本覆盖了国家主要的城市化地区。截至2017年3月,共有近百项区域规划及相关政策文件上升为国家战略,包括长三角等城市群规划、武陵山片区等区域发展与扶贫攻坚规划、关中-天水等经济区发展规划、上海浦东等新区规划、广东自由贸易试验区等自贸区总体方案。

至此,发改部门推动的主体功能区规划和各类政策区的规划,国土部门推动的各级国土规划,以及建设部门推动的城镇体系规划等,形成了区域规划“群雄并起”的局面。可以说,规划在空间领域的交叉重叠,主要体现在区域规划层面。为了结束这种空间领域“规划打架”的局面,在不同部门主导的大量市县层面,以及后来在省级层面规划试点的基础上,“多规合一”的体制调整水到渠成。

2013年11月,中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出,“建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制”。2014年3月,中共中央、国务院发布的《国家新型城镇化规划》中要求,推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。2018年3月,新组建的自然资源部成为“多规合一”后的空间规划主管部门。从这个意义上说,国土空间规划体系的建立,是我国区域规划领域的一次重大转变,无论是此前进行的市县层面和省级层面的“多规合一”探索,还是新构建的五级三类国土空间规划体系,都将有助于更好地发挥区域层面的规划统筹作用。当然,发改系统主导的国民经济社会发展规划,以及面广量大的政策性区域的区域性规划,更是区域规划的重要阵地。

中华人民共和国几十年的区域规划实践表明,区域规划作为一门基于区域地理环境分析、重点研究区域空间格局和发展管制的学问,已经发生了巨大变化,无论是早期依附于计划的工业区规划,对城市规划产生了积极提升作用的城镇体系规划,还是基于资源环境承载力、以地理空间区划为特征的主体功能区规划,以及中间穿插延绵不断的国土规划,虽然规划的名称不断变化,法定地位各不相同,但是,作为支撑实践的区域规划理论始终在不断发展与完善之中。另一方面,“区域规划”客观上并不是一个法定的规划名称,讲到区域规划,更多是学理层面的术语,或从行政角度的工作任务,作为一种技术手段或政策工具,在不同的时期为不同部门采用,是相当自然的现象,也由此可能导致部门职能交叉,甚至区域规划缺少明确的政府主管部门的问题。然而,这些并不妨碍甚至有助于区域规划基础理论的深化和理论体系的丰富,技术分析方法和信息管理系统的不断创新与提升,学科的属性从单一的地理研究,转向突出了公共政策属性。如果说传统的地理学以地理空间现象分析和描述为核心,我国几十年的区域规划实践,则超越了对地理环境研究的范畴,以区域发展预测和区域要素布局为担当,以城市为核心,统筹一定区域范围内生产、生活、生态三位一体的人居环境体系规划和建设,更多地将区域研究的视角转向民生领域,区域规划已经成为地理学、城乡规划学和公共管理学的交叉学术领域,综合性、战略性、科学性始终是区域规划的核心。

其实,我们还可以追溯到更久一些的历史。在民国时期,就有了1946年开始编制的《大上海都市计划》和1947年编制完成的《武汉区域规划》(据考证这是中国近代历史上第一个以“区域规划”命名的规划实践),他们与国际上战后的区域规划实践遥相呼应。而孙中山成稿于1920年代的《建国方略》,其中的区域规划思想以及他对我国国土空间的战略构想,至今仍然具有一定的借鉴意义。再往前追溯,中国古代虽然没有区域规划的名称,但区域规划的理念非常悠久,而且最关键的是,这种区域思路不只是停留在空间格局描述和地域景观感怀的层面,而是具体落实到国家治理体系中。从《禹贡》《管子》等早期文献中处于萌芽状态的区域思维,到《周礼》中以“治地”为基础的“设官分职”和“辨方正位”“体国经野”的思想方法,已经可以看出区域空间规划与技术方法的内在关系雏形。由此可见,基于科学性内核的区域规划,在古代和近代中国,始终镶嵌于国家治理体系之中,区域规划与区域治理一直是我国发展历程中的一条重要脉络。

这当中值得一提的是我的老师,已故的南京大学教授宋家泰先生,宋先生当年提出了著名的“城市—区域”理论,将区域规划与城市规划巧妙地嫁接在一起,他提出“制定城镇体系规划布局和科学合理地划分城市经济区,具有极其重要的理论和实践意义”,并最终总结出了城镇体系规划“三结构,一网络”的理论。正是由于宋先生的学术地位和人格魅力,在1980年6月成立城市规划学术委员会区域规划与城市经济学组(学会区域规划与城市经济学术委员会的前身)时,他被一致推举为学组的组长,副组长包括胡序威、郑志霄等,成员则涵盖了吴万齐、赵瑾、谢文惠等若干地理界、经济界和城市规划界的成员。

不少地理背景的规划学家在回忆20世纪70~80年代的历史时,对当时的国家政策充满感激之情,政策引导为地理学这门古老的科学焕发青春提供了极好的实践契机,他们也叹服于时任国家城建总局领导的曹洪涛同志(也是中国城市规划学会时任领导)的政策水平和专业包容。所有这些对于作者和规划行业而言,都是值得回忆和珍惜的历史记忆。

回顾历史,我们应该清醒地认识到,区域规划不仅是一项工作或政府职能,它还是“指导特定区域发展和制定相关政策的重要依据”,更是一个科学问题。中华人民共和国第一个科技规划《1956~1967年科学技术发展远景规划纲要》中,就明确提出了区域规划作为科技发展的重点项目,其中的第30项为“区域规划、城市建设和建筑创作问题的综合研究”。经过这几十年的发展,当区域规划再次上升为国家治理体系的组成部分时,面对多种挑战、多元约束、多重目标并存,从压缩的城镇化,到全球化与多极化,到信息化带来的扁平世界,区域规划工作比以往任何时候更要讲科学,更要遵循规律,更要强调其综合性。正如区域规划与城市经济学术委员会前主任委员,也是学会分管区域规划学术领域的樊杰副理事长所说的,“科学性始终被认为是国土空间规划合理性的根本保障,法制化是国土空间规划的必备条件和实施环境”。

我们正处于一个伟大的时代,区域规划迎来了新的春天,无论是依据行政区划梳理的全国层面、省级、市级国土空间规划工作,还有各级国民经济社会发展规划以及各类政策性区域的规划等,通过空间规划,统筹区域协调发展,变得无比重要。向历史学习,避免历史上犯过的错误和走过的弯路,让我们更具有独立思考的能力,是担负起这个时代的伟大事业不可或缺的。

希望本书的出版有助于大家更全面地了解我国区域规划工作的历史,也能够为提高规划的科学性起到积极推动作用,并且能让我们体会到,向历史学习的重要性,更好地传承科学精神。石楠,中国城市规划学会秘书长。(转载请注明见道网 www.seetao.com )见道网机械栏目编辑/邢文涛 


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